文 / 李光林
从2008年起开始实施的国有资本经营预算，为推动中央企业的改革重组、加快解决中央企业改革和发展中的体制性机制性问题发挥了积极推动作用。然而，在理论研究和实际工作中，对国有资本经营预算管理制度的理解和认识却有所分歧，以致对正确执行国有资本经营预算管理制度，充分发挥国有资本经营预算的功能和作用产生影响。下面拟从国有资本经营预算管理制度建设的体制背景、制度框架、主要内容三个方面探讨对国有资本经营预算制度的理解以资商榷。
一、国有资本经营预算管理制度建设的体制背景
理解国有资本经营预算制度建设，首先要充分了解国有资本经营预算制度建设相关的政策环境和体制背景。笔者认为，国有资本经营预算制度建设能够顺利进行主要取决于三个方面的体制背景因素。我国新型国有资产管理体制是国有资本经营预算制度建立的体制基础，我国复式预算管理体制的提出和完善是国有资本经营预算制度建立的重要保障，科学合理的国有企业管理体制是国有资本经营预算制度建立的必要条件。
(一)我国新型国有资产管理体制是国有资本经营预算制度建立的体制基础
1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》提出了“国家统一所有，政府分级管理，企业自主经营，部门分工监督”的国有资产管理体制，并首次提出建立国有资产经营预算。但从1993～2003年，虽然国家有关部门多方面探索，也做了大量的课题研究，但国有资产经营预算制度并未在实践中运行。笔者认为，由于当时国有企业没有建立完善的法人治理结构，效益低下收益微薄，加上当时的国有资产管理体制是以政府的行政权限分级进行管理而没有确立出资人的管理理念，国有资产经营预算缺乏科学合理的体制基础，在实际工作中并未得到实际开展。
2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中确立了我国新型的国有资产监督管理体制，即中央与地方分别成立国有资产监督管理机构，分别代表国家对所出资企业履行出资人职责，形成管资产与管人、管事相结合，责、权、利相统一的新型国有资产管理体制，并明确提出建立国有资本经营预算制度。笔者认为，无论从十六届三中全会决定中规定的内容还是从我国《企业国有资产法》中的相关条款规定都可以看出，我国新型国有资产管理体制的价值核心是确立了分别代表国家对国有企业履行出资人管理职责的管理理念。可以说，正是由于国有企业出资人制度的确立才使国有资本经营预算得以有效实施，以出资人管理为核心管理理念的新型国有资产管理体制是国有资本经营预算得以顺利开展的体制基础和前提。
2003年，国务院国资委成立不久，就按照十六届三中全会精神，将推进建立国有资本经营预算制度列入重要工作议程。2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)明确提出中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，此规定标志着国有资本经营预算工作取得重大突破，进入实施阶段。2008年10月，《企业国有资产法》颁布，通过国家立法的形式规定了我国新型的国有资产监督管理体制，其第12条规定了国有资产监督管理机构代表国家对所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，并用第6章一整章篇幅规定了国有资本经营预算内容。可以说，我国新型国有资产管理体制成为国有资本经营预算制度建立的体制基础。
(二)复式预算管理体制是国有资本经营预算制度建立的重要保障
1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》首次提出了“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1994年《预算法》及《预算法实施条例》中进一步规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。根据预算制度的相关理论，复式预算是指将全部预算收支按照经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，并使两者具有相对稳定的对应关系。其相对于单式预算最大的优点就是改善预算资金的管理，避免不同预算资金相互挤占。国有资本经营预算是政府预算的组成部分，但与公共预算、社会保障预算在预算基础、资金来源及支出方向、编制原则等方面有着很大的区别。国有资本预算与政府公共预算、社会保障预算等既相对独立又相互衔接。
国有资本经营预算作为政府复式预算的重要组成部分，它不仅是政府以所有者身份将其所拥有或支配的经济资源用于资本性投入的收支计划，而且是实现政府经营管理职能和保证国有资本有效经营的重要手段。推行国有资本经营预算制度，有利于市场经济体制的完善，有利于进一步优化国有企业资源配置，并可促进经济结构的合理调整和产业优化升级，提高国有资本的凝聚力和竞争力。我国复式预算管理体制成为国有资本经营预算制度建立的重要保障。
(三)科学合理的国有企业管理体制是国有资本经营预算制度建立的必要条件
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。”追溯我国相关法律制度规定和国有企业改革发展的实践可以看出，我国国有企业在不同的历史阶段有不同的称谓，实现了从国营企业
